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  參加2013年香港南中國海岸警政研討會心得
   
 
  周愫嫻教授
   
2013年6月17-18日由香港教育學院(The Hong Kong Institute of Education, Hong Kong) 舉辦的南中國海岸警政研討會,在該校Tai Po校區舉行,與會者大約40人,參與發表的論文14篇,主題集中在兩岸四地警政與犯罪問題,以及亞洲警政特色之建立。

第一場次由美國東北大學刑事司法學系Peter Manning教授主持,第一篇論文由香港大學社會系Jeff Martin教授提出”Policing in the Aisan Century”,他分析了香港,新北市,北京三地警察工作任務與宣言之差異,意外發現警察任務在三地甚至全球,語彙趨同,如:打擊犯罪,遵守法治,或社區服務。他正在試圖建置一套具有亞洲特色的警政價值。第二篇論文由香港城市大學政治系Ray Yeh教授發表”The Crusade against corruption in Hong Kong in the 1970s: Governor MacLehose as a zealous reformer or reluctant hero?”,他認為從歷史材料來看,香港1970年代能夠成功治理貪腐問題,當時的一些政治人物據有關鍵性的影響,政治人物對歷史的貢獻必須回歸歷史,重新定位。第三篇論文由台北大學犯罪學研究所周愫嫻教授與侯崇文教授共同發表“An empirical study on public confidence in the police in Taiwan: in and out of history shadow”,提出台灣民眾對警察工作的滿意度,雖然與個人背景與媒體有關,但也無法否定警察與國民黨政黨強烈連結的歷史陰影,也因此,不論警察如何改善自己的工作,改善形象,民眾與警察都需要自己走出政黨的歷史陰影,才能回歸警察工作的基本面。與會人士提出許多問題,譬如,臺灣警察滿意度若與政治、歷史關係密切,未來應該如何擺脫政治之影像?此外,澳洲學者也認為國際雖然很多警察滿意度的相關調查數字,但均無法瞭解每個國家警察滿意度背後的歷史背景,故如臺灣這樣比較深入的分析,或許更能提供跨國警政比較的資料基礎。

下午場次論文之一是中國人民公安大學陳天本教授發表“Policing in China”,他的論文介紹近年來中國政府如何致力於改善民眾對警察的信任感與公信力,包括改善警察專業(全國公安民警大練乒等,大培訓,大街訪,大走訪等,開展訊息,建設和諧警民關係三建設措施,建立警察新聞發言人制度),提高警察執法能力等,另一論文由香港嶺南大學的James Rice教授提出“Policing of ethnic minorities in Hong Kong”,討論香港移民政策與警察對待外籍勞工(特別是菲律賓移工)的歧視與不友善,甚至騷擾與犯罪。他舉出最近幾件案例,第一個個案Vicky移工被殺害事件,警察以自殺案件處理,輕忽調查,並草草結案。第二案件是印尼家傭人被雇主暴力傷害事件,但警察不移送,認定無涉嫌人,並在偵訊過程中以語言暴力相向,強制被害人在一日內離開雇主家。對於香港警察對待移工舉止,作者提出強烈質疑。

最後一場是Peter Manning 教授提出“Issues in the development of policing in China with reference to policing Hong Kong”三個模型,演講非常深入且充滿對美國警政模式的反省。他首先提出當代警政大約有三種模式,第一個是傳統英國警察的the Peel模型,第二個是Weber模型,將警察看成官僚體系之一部分,獨立於法律與道德之外。第三個是模型當代改革後的警政,譬如:負責,專業,法律執法,效率導向的理性管理,績效導向等均為道德導向。Manning 教授認為當代警政的基本內在矛盾之一是不應該是市場或顧客或效率導向,因為以警察的功能而言,警察不可能是有效率的,我們不需要警察是有效率的,只要能夠善待民眾,盡職工作即可。警察與政治,當地文化有關無關,譬如,警察貪腐之概念其實一種不同社會下的政治語言,因為文化差異,有些警察違法行為可能被視為是正常,有時又會為了發展新的政治宣言,而產生新的打擊警察貪腐政策。但Manning教授指出當代這些「警政改革」相關的語彙與政策之有效性,缺乏研究證據支持。尤其是將警察模型以商業語言重新修辭(譬如:警政單位經常提出「新願景」,「出版年報或統計」,或創造「改革委員會」「警政顧問委員」,或推出「革新方案」等)“these in rhetoric and content are modeled are modeled on American Business speak”,但真正改革的成效卻不得知。Manning教授指出警察的工作是處理不確性與讓民眾信任感。因此,警政究竟該如何改革?他認為可先放下模型,從在地研究開始,譬如,外籍學者想在中國研究警政非常困難(無法取得資料,保密,官方秘密,政府控制警察相關資訊,語言障礙),但是研究起點是必須讓受訪警察願意相信研究人員,開始討論自己的工作內容。另外他舉出一例,學術界經常提出「警察專業化」一詞,但此名詞受到在地文化,當地執法機構文化,法律本質(如中國警察的嚴格階層制度),民眾對於警察角色的期待等都會影響如何定義此名詞。因此,討論不同國家討論警察專業化時,內涵不可能完全相同。相關內容,可以參見Manning 教授的新書「變遷世界中的民主警政」。Manning教授對美國警政商業化的強力批判,對於臺灣同樣走向的當代警政,頗有警示與啟發作用。

第二天研討會於上午9:30展開,論文之一由香港大學社會學徐建華博士提出之論文“politics and production of crime data in China: a case study of Guangzhou”,主要討論以廣東地區官方如何創造犯罪統計資料以及背後的政治考量。首先徐博士提出過去十年來廣東省的犯罪官方數據從十萬分之1600到600,但這個數據可以確信嗎?他比較了官方統計,被害統計,深度訪談,以及田野調查資料,被害調查顯示廣東省犯罪上升了三倍,特別是2004, 2005年。至於官方數據下降背後的意義,他指出第一是將「降低犯罪」是一個亞洲式的政治任務,第二是破案率當成警察績效的指標。以2009年為例,廣東省書記公開表示「明年刑事案件犯罪數量控制在六萬內」,且一個「死命令」,亦即此政治使命必達。同年,政法委書記也提出要求犯罪數字六萬以下,年底時,警方的官方統計犯罪數字是59000,完全符合政府的要求。此外,警方為了求績效,要求民眾不要打電話給110報案,或要求房東協助房客不要報案,如果報案的話,受到罰金兩千人民幣處罰,房東配合後,可以獲得警察不檢查住房品質的好處,且可盡量以親自到派出所報案方式,協助處理相關案件,且他的訪談也顯示,警方以快速處理案件來交換民眾不要報告,在這些直接或間接的干預下,警方得以全面降低110報案犯罪數字,達成符合政府要求的犯罪數字。第二點,破案率的績效如何達成?從1980年開始,廣東省破案率經過三波起伏,每一次的高峰都是新警察局長就任時,他們ㄧ就任,就要求員警忠實記錄犯罪數字,所以犯罪數字會上升,然後在任內開始讓犯罪下降,以顯示自己績效良好,下一任也如法炮製,也因此犯罪數字的升降,與是否有新局長就任有關。中國警政是權威模式,「政治建警」。一般而言,執法正當性來自意識形態,績效,正當程序,目前中國式警政獲取執法正當性已經轉移到績效導向。他的結論是雖然中國犯罪官方統計帶有政治任務,但不失為增加中國警察執法正當性(績效導向)的一種方法,此論文亦引發與會者諸多讚賞與討論。另一篇論文由香港教育學院社會科學系Lawrence Ho教授發表“public order policing in Hong Kong”,討論香港維持社會秩序的挑戰,抗議遊行活動中,警察,抗議者,以及媒體三方如何平衡?香港集會形態有兩種:抗議遊行以及大型活動(如球賽,演唱會)。香港警察重視抗議活動起源於1970年代 。比較重大的事件包括1976年反貪腐遊行,1989年六四天安門事件百萬人遊行,1993年蘭桂方新年21名民眾擠死事件,1997年反對香港回歸中國遊行,2003年五十萬香港民眾SARS事件,2005年第六屆WTO在香港舉行會議抗議事件,2006年渡輪慘案,2007年酒吧工人抗議薪資過低事件,2010年返香港建造高鐵抗議,2011年香港大學生抗議李克強副總理訪問香港大學,大學校長請警察進入校園維持秩序,引發重大抗議事件。以蘭桂方事件為例,警方從中改善處理大型群眾活動的管理技術,強化緊急事件合作機制,強調安全優先於抗議權利。大型抗議活動的執法管理可以分為三種策略:與抗議團體合作,事前協調,情資收集。目前全球警方處理抗議活動的典範,已經從「危險分級模式」轉移到「協調模式」。香港警方近年來也逐漸轉變為以協調模式來處理大型群眾活動。

由澳洲的Griffith大學的Melissa Bull博士提出“reverse capacity building: community policing and the limits of the bureaucratic state”,Bull博士目前是澳洲警政卓越中心的副主任,論文重點是社區警政,社區警政強調地方分權與預防犯罪精神,這個研究分析警察與社區互動,如媒體,政策製定者,訪問警察以及相關人士(如醫療,教育,就業,住宅,福利資源)。訪談警察的結果發現,警察認為社區警政有助減輕自己的工作負擔,因案件發生時,警察知道去跟誰談或獲取重要情資。訪談結果也發現警察也與學校,少年社會工作者,其他刑事司法機構,運動團體,醫療機構等密切合作。她的研究結果認為社區警政中,警察的角色應該更像社區發展工作者,且警政中央集權化,不利於社區犯罪預防,嚇阻,偵查等作為,有效之警政必須考量地方文化,多元法律主義等因素,即使在同一國家有多國移民時,也是一種國內國際化的現象,或許社區警政地方化也是未來因應之道。另一篇是英國Open大學Gerogina Sinclair博士提出 “internationalizing the UK policing brand: UK policing and the international agenda”,她介紹了英國警政發展歷史,在建構英國警察這個品牌之前,她首先希望解構這個品牌,因為「英國警察」這個概念充滿了模糊性,僅及於英格蘭,且曾經學習過愛爾蘭警政。每個人都有自己的品牌,英國警察也是如此,試圖建立自己的警察品牌。英國警察從1829-1945年之間,高度國際化,這個品牌曾經販售到世界被殖民地(香港,紐西蘭,澳洲,加拿大),成功移植到被殖民國家,送警察總監到各國,提供各國警政改革的建議。到了1945-1965年英國重新設計品牌,戰後參與聯軍作戰:冷戰期間(希臘,馬來西亞,越南各國)受雇於各國,協助他們改革警政:商業化(哥倫比亞),有些國家主動尋求購買英國警察制度,並參與聯合國(如剛果)任務。1989年後參與聯合國與歐盟維和工作。這個品牌到了今日已經是多面向,英國國內自己也發展了次品牌:如倫敦警察廳,新蘇格蘭警場,警專,國家警長協會等等。當前英國警察的任務是到各國「掏金」,將自己推銷到非洲,中東,東歐,南亞等國 ,如反恐作為,情資偵查,社區警政,私人保全,刑事鑑識,女警制度等。第三篇則由澳洲Flinders 大學Willem de Lint教授提出“comparative politics of public order policing”,討論如何比較各國警政治安,以及應如何注意各國不同的政治,警察文化與歷史對跨國比較警政的深刻影響。

這些論文,每一場都引起了與會者與講者至少一小時的精彩問答的火花。最後會議由港大Jeff Martin教授和香港教育學院Lawrence Ho教授致詞,兩位主辦人指出本次會議為第三次的亞洲警察論壇,期待這個論壇可以每年持續進行,具體發展出具有亞洲特色的警政學,公安學與警政政策特色。本次會議受到香港教育學院校方全力支持,加上該系學生人力協助,會議圓滿結束,與會者組成論壇,定期進行網路會議,討論進一步的合作議題,期待下屆南海警政研習會召開時再度相見,交換研究心得。
 
 
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